Доклад на тему:
Практика выявления и предупреждения нарушений антимонопольного законодательства органами власти
Четвертым антимонопольным пакетом (с 05.01.2016) предупредительный антимонопольный контроль распространен на действия органов власти. При наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства органу власти выдается предупреждении о прекращении признаков нарушения антимонопольного законодательства и только в случае его неисполнения антимонопольный орган возбуждает дело о нарушении антимонопольного законодательства.
Законом о защите конкуренции предусмотрены следующие виды предупреждений в отношении органов власти:
- о прекращении действий (бездействия);
- об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства;
- об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.
Указанная норма повлекла сокращение количества дел о нарушении антимонопольного законодательства и увеличению количества предупреждений.
В течение 2017 года Ленинградское УФАС России выдало 22 предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции в отношении органов местного самоуправления Ленинградской области и органов власти субъекта.
Исполнено 13 предупреждений выданных в 2017 году, 7 предупреждений выданных в 2016 году, 3 предупреждения не исполнены в установленный срок (возбуждены дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства), срок исполнения по 6 предупреждениям перешел на 2018 год. В судебном порядке обжаловано 3 предупреждения (окончательные решения не приняты).
Основные нарушения антимонопольного законодательства со стороны органов местного самоуправления (50%) связаны с не проведением открытых конкурсов по отбору управляющих организаций для управления многоквартирными домами (выдано 11 предупреждений: исполнено 8; по 1 – срок исполнения 2018 год; 2 – не исполнены, возбуждено 1 дело о нарушении АМЗ, вынесено решение; 1 предупреждение обжалуется в суде).
Проведение данных конкурсов регламентировано Правилами проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 06.02.2006 № 75.
Большой сложности в исполнении для органов местного самоуправления данные предупреждения не вызывают и в большинстве своем исполняются в установленные сроки.
22% от общего количества предупреждений выданы органам местного самоуправления по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции на рынке ритуальных услуг.
В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.
Наделение муниципальных бюджетных учреждений либо унитарных предприятий полномочиями по исполнению муниципальных заказов связанных с обеспечением муниципальных нужд, ограничивает право иных хозяйствующих субъекты на получение муниципальных заказов по выполнению указанных услуг для муниципальных нужд, финансируемых из муниципального бюджета.
Удовлетворение потребностей органа местного самоуправления в получении работ по сбору и вывозу отходов, содержанию мест захоронений путем предоставления субсидий МБУ свидетельствует о предоставлении отдельному хозяйствующему субъекту преимущества, обеспечивающего более выгодные условия деятельности, в виде выплаты ему из бюджета денежных средств.
При таких условиях, хозяйствующие субъекты лишены доступа к товарному рынку оказания услуг по сбору и вывозу отходов, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, способных конкурировать за получение бюджетных денежных средств при проведении публичных процедур, и в случае признания победителями - оказывать соответствующие услуги на указанном товарном рынке.
В некоторых случаях также установлены и признаки нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а именно совмещение функций специализированной службы по вопросам похоронного дела с функциями хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность на рынке ритуальных услуг.
Хочется привести примеры наиболее интересных предупреждений, выданных в 2017 году.
Пример № 1: 24 мая 2017 года в Ленинградское УФАС России поступило заявление гражданина по вопросу установления в Административном регламенте по предоставлению муниципальной услуги «Выдача градостроительного плана земельного участка» (далее - Административный регламент), утвержденном постановлением администрации муниципального образования Мгинское городское поселение Кировского муниципального района Ленинградской области от 18.01.2016 № 10, требования о необходимости предоставления чертежа градостроительного плана земельного участка для выдачи градостроительного плана земельного участка (далее – ГПЗУ).
Согласно части 1 статьи 6, части 1 статьи 12, части 1 статьи 13 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Закон о предоставлении государственных и муниципальных услуг) органы местного самоуправления обязаны предоставлять муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами, которые должны быть разработаны органом, предоставляющим муниципальную услугу.
В силу части 1 статьи 7 Закона о предоставлении государственных и муниципальных услуг установлено, что органы, предоставляющие услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами.
Частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) определено, что в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, проведение процедур, предусмотренных частями 1 - 16 настоящей статьи, не требуется. Орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю ГПЗУ без взимания платы.
Таким образом, требование по представлению дополнительных документов противоречит ГрК РФ и нарушает положения статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Административный регламент, регулирующий порядок предоставления муниципальной услуги по выдаче ГПЗУ, затрагивает интересы неограниченного круга лиц.
Установив не предусмотренные законом и иными нормативными актами требования, а именно, требование о представлении чертежа градостроительного плана, орган местного самоуправления создал для неограниченного круга лиц необоснованные препятствия по реализации своего права на земельный участок, что содержит признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в части ущемления интересов неопределенного круга потребителей.
Ленинградское УФАС России, руководствуясь статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, 14 сентября 2017 года выдало Администрации МО Мгинское городское поселение Кировского муниципального района Ленинградской области предупреждение № ПД/04/15 о необходимости прекращения указанных действий путем исключения из Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги «Выдача градостроительного плана земельного участка» подпункта 4 пункта 2.6 (чертеж градостроительного плана).
Предупреждение исполнено в установленный срок.
Пример № 2: В Ленинградское УФАС России из ФАС России переданы заявления ООО «Приозерский дезцентр», ООО «Тихвинская дезстанция», ООО «ЦПД».
В ходе рассмотрения заявлений установлено, что Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ленинградской области (далее – Управление Роспотребнадзора) в адрес Правительства Ленинградской области направлено письмо от 10.08.2017 № 47-01-03-3965/17 о дезинфекционной деятельности. В данном письме Правительству Ленинградской области было предложено обязать руководителей детских дошкольных, общеобразовательных и оздоровительных учреждений заключать договоры на проведение дезинсекционных (акарицидные), дератизационных и дезинфекционных работ с организациями (учреждениями), имеющими лицензию на медицинскую деятельность по работе (услуге) «Дезинфектология».
Необходимость получения лицензии на осуществление медицинской деятельности при осуществлении дезинфекционной деятельности в целях обеспечения дезинфекции, дезинсекции, дератизации, которые не предусматривают проведение мероприятий в рамках оказания медицинской помощи и не является медицинской услугой была разъяснена письмом Министерства Здравоохранения Российской Федерации от 09.06.2016 № 14-5/993 «О лицензировании работ (услуг) по дезинфектологии».
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2012 № 291 «О лицензировании медицинской деятельности» определен порядок лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации медицинскими и иными организациями, а также индивидуальными предпринимателями.
Указанное постановление Правительства Российской Федерации содержит перечень работ (услуг) по медицинской деятельности, в том числе и работы (услуги) по дезинфектологии.
Требования к организации и выполнению указанных работ (услуг) в целях лицензирования установлены Приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 11.03.2013 № 121н.
Таким образом, в рамках действующего законодательства Российской Федерации работы (услуги) по дезинфектологии, в случае их организации и выполнения при оказании вышеуказанных видов медицинской помощи, отнесены к медицинской деятельности и подлежат лицензированию.
При осуществлении дезинфекционной деятельности в целях обеспечения дезинфекции, дезинсекции, дератизации, которые не предусматривают проведение мероприятий в рамках оказания медицинской помощи и не является медицинской услугой, необходимость получения лицензии на осуществление медицинской деятельности отсутствует.
Действия надзорного органа – Управления Роспотребнадзора по ЛО, выразившиеся в предложении обязать руководителей детских дошкольных, общеобразовательных и оздоровительных учреждений Ленинградской области заключать договоры на проведение дезинсекционных (акарицидных), дератизационных и дезинфекционных работ только с организациями (учреждениями), имеющими лицензию на медицинскую деятельность по работе (услуге) «Дезинфектология», создают необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на рынке услуг дезинфектологии, путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам и приводят либо могут привести к ограничению конкуренции на данном товарном рынке.
Ленинградское УФАС России, руководствуясь статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, 08 ноября 2017 года выдало Управлению Роспотребнадзора по ЛО предупреждение № ПД/04/20 о необходимости прекращения указанных действий путем отзыва письма Управления Роспотребнадзора по Ленинградской области от 10.08.2017 № 47-01-03-3965/17; доведения до Правительства Ленинградской области информации об отсутствии необходимости получения лицензии для осуществления дезинфекционной деятельности в целях обеспечения дезинфекции, дезинсекции, дератизации, которые не предусматривают осуществление мероприятий в рамках оказания медицинской помощи и не являются медицинской услугой; устранения последствий направления письма № 47-01-03-3965/17.
Предупреждение исполнено в установленный срок.
Пример № 3: Следует заострить внимание на нарушениях антимонопольного законодательства со стороны органов местного самоуправления, связанных с распоряжением муниципальной собственностью.
Требования антимонопольного законодательства направлены на предоставление органами власти равного доступа всем заинтересованным лицам к пользованию объектами муниципальной и государственной собственности.
Статьей 17.1 Закона о защите конкуренции определены особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.
Так, заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество. Все исключения поименованы в статье 17.1 Закона о защите конкуренции.
Порядок проведения конкурсов или аукционов на право заключения названных договоров утвержден приказом ФАС России от 10.02.2010 № 67.
Следует также отметить, что установленный статьей 17.1 Закона о защите конкуренции порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о недрах, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях, законодательством Российской Федерации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве.
Отдельно считаю нужным обратить внимание на передачу прав пользования объектами коммунальной инфраструктуры муниципальной собственности.
Согласно Федеральному закону от 07.05.2013 № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 103-ФЗ, действует с 08.05.2013) передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных статьей 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее - Закон о водоснабжении) и статьей 28.1 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Закон о теплоснабжении).
В соответствии с частью 1 статьи 41.1 Закона о водоснабжении передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом установленных Законом о водоснабжении особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением случая, предусмотренного частью 1 статьи 9 Закона о водоснабжении.
Согласно части 1 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом предусмотренных Законом о теплоснабжении особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) и законодательством Российской Федерации о приватизации случаев передачи прав на такие объекты.
В соответствии с частью 3 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении и частью 3 статьи 41.1 Закона о водоснабжении в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения или одной системы из числа таких систем, одного отдельного объекта таких систем, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного такого объекта или одной такой системы, одного отдельного объекта таких систем не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования такими объектами или системами осуществляется только по концессионным соглашениям (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на это имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случаях, если это имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).
Таким образом, если все объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, в отношении которых планируется передача прав владения и (или) пользования, были введены в эксплуатацию менее чем за пять лет до момента опубликования извещения о проведении конкурса, в отношении таких объектов может быть заключен договор аренды, в ином случае - только концессионное соглашение.
При этом, согласно части 33 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении договор аренды объекта теплоснабжения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключенный с нарушением требований, установленных частью 3 или 23 данной статьи, является ничтожным.
Аналогичные требования содержатся в части 3 и 33 статьи 41.1 Закона о водоснабжении.
Согласно пункту 1 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).
Пунктом 1 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения.
Таким образом, договор аренды, заключенный с нарушением требований части 3 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении и части 3 статьи 41.1 Закона о водоснабжении, в том числе путем предоставления муниципальной преференции, является ничтожным и считается недействительным с момента его заключения.
Кроме того, в соответствии с подпунктом "а" пункта 16 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075, к заявлению об установлении цен (тарифов) прилагаются копии правоустанавливающих документов (копии гражданско-правовых договоров, концессионных соглашений, при реорганизации юридического лица - передаточных актов), подтверждающих право собственности, иное законное право в отношении недвижимых объектов (зданий, строений, сооружений, земельных участков), используемых для осуществления регулируемой деятельности, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в случае если такие права зарегистрированы в указанном реестре, представляются сведения об этих зданиях, строениях, сооружениях, земельных участках).
Согласно подпункту "а" пункта 17 Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.05.2013 № 406, к заявлению об установлении тарифов прилагаются копии правоустанавливающих документов (копии гражданско-правовых договоров, концессионных соглашений, при реорганизации юридического лица - передаточных актов), подтверждающих право собственности, иное законное основание для владения, пользования и распоряжения в отношении объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений, земельных участков), используемых для осуществления регулируемой деятельности.
Таким образом, в случае представления в орган регулирования договора аренды объектов ЖКХ, заключенного с нарушением требований части 3 статьи 28.1 Закона о теплоснабжении и части 3 статьи 41.1 Закона о водоснабжении, хозяйствующий субъект не может подтвердить законное основание владения и пользования в отношении объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений, земельных участков), используемых для осуществления регулируемой деятельности.
В 2017 года управлением выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, связанные с передачей объектов коммунальной инфраструктуры со стороны Администрации Шлиссельбургского городского поселения и Муниципального унитарного предприятия муниципального образования Шлиссельбургское городское поселение муниципального образования Кировский муниципальный район Ленинградской области «Центр ЖКХ».
Признаки нарушения выразились в даче разрешения на передачу имущества (объектов теплоснабжения), закрепленного за МУП «Центр ЖКХ» на праве хозяйственного ведения, в аренду третьему лицу – Акционерному обществу «Ленинградская областная тепло-энергетическая компания», и заключении МУП «Центр ЖКХ» и АО «ЛОТЭК» дополнительного соглашения к Договору аренды от 01.09.2017 № 1 на срок более 1 месяца без проведения публичных процедур (торгов).
Предупреждение обжаловано в судебном порядке, но 15 февраля текущего года Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области позицию антимонопольного органа поддержал.
В установленный срок до 15 февраля 2018 года предупреждение не исполнено, возбуждено дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства указанными лицами.
